“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国必须长期坚持的一项基本国策。去年3月，习近平总书记对耕地保护工作作出重要批示，各级相继把耕地保护工作提上重要议事日程。2021年春节上班第一天在市委农村工作会议上，市委书记龚文密提出了制止耕地抛荒推进乡村振兴的重大举措。为此，笔者通过广泛调研，认为迅速采取过硬措施制止耕地抛荒，发展粮食生产刻不容缓。

当前农村耕地抛荒现象不容忽视

近年来，农村耕地利用不充分、耕地生产效益较低、群众增收困难等关乎群众切身利益和农业农村发展大局的问题凸显。尤其受去年以来疫情影响，全球多个国家先后宣布或启动了粮食出口限制，联合国发出了粮食安全预警，粮食安全问题迅速引发了社会各界对耕地利用情况的深入考量。从调查情况看，耕地利用不充分，抛荒现象比较严重，主要表现在以下几个方面：一是粮食种植面积较少。二是抛荒耕地分布边远零散，抛荒耕地主要分布在边远山冲、山坡，多为丘块小、无机耕道路、无水源的耕地。三是交通便利地块非农建设占用多，以修建公用设施、违规建房为主，随着城镇化深入推进，占用耕地现象也日益严重。四是农业种植产业结构单一，规模种植效益不明显，品牌效应不强，耕地利用效益不高。

农村耕地抛荒问题的原因错综复杂

一是种粮经济效益偏低，青壮劳动力严重外流，种粮积极性缺失。山区集中连片耕地少，耕种难度大，自然灾害频发，耕地恢复困难，且成本高。加之种子、农药、化肥等生产物资价格居高不下，人工成本大幅增加，粮食价格常年偏低，种粮效益低甚至亏本。青壮劳动力严重外流。因务农收入太低，大批青壮年进城务工，劳动力外流成为耕地抛荒主要原因之一。种粮行业后继无人。当前，在家从事农业生产的人员平均年龄超过60岁，大部分农村出生的年轻人缺乏耕作经验和技能，并对种粮存在排斥心理。

二是耕地配套基础设施滞后，制约机械化推广进程。农村水利设施年久失修，农田配套机耕道等基础设施极不完善，农业机械难以到达田间地头，农业机械化程度较低，农田配套基础设施滞后亦是导致耕地抛荒的一大主要原因。同时，山区实施高标准农田建设项目较少，且没有设立项目后期维护资金，项目的后期维护及灾毁恢复得不到有效保障。

三是农村耕地流转不畅，制约产业规模化经营。目前，大部分地区尚未建立土地流转中介服务组织，流转信息渠道不畅，土地评估缺乏依据，流转操作不规范，极易造成经济纠纷，流转双方对土地流转存在顾虑，制约了农村土地流转进程。碎片化承包机制阻碍规模经营。在实施大田承包时，普遍存在按好、中、差互搭的方式承包，使相当多农户的承包田地分散于不同区域不同片块，固化了一家一户的耕地分散经营，增加了土地的流转难度和成本。同时，缺乏农产品加工企业带动，没有对土地形成较大规模需求。农村部分村民恶意中断租赁、哄抬土地租赁价格、有意刁难种植大户或周边农户，一定程度上制约了耕地有序流转。

四是耕地保护政策执行不到位，缺乏有效约束。《基本农田保护条例》对耕地抛荒问题做出了明确规定，但在操作层面没有具体的操作细则，缺乏强制性手段，对耕地抛荒行为很难处理到位。乡、村忽视了对耕地保护情况的动态监管，对农村耕地保护的政策宣传不够深入，群众存在耕地私有化的错误认知，缺乏耕地保护意识。同时，违法占用、非法买卖、破坏耕地问题没有得到及时有效处理，加之违法占地的成本低，淡化了群众的耕地法律意识。

五是种粮补贴发放不够规范，政策激励效果不佳。在实际执行过程中，耕地地力保护补贴和稻谷目标价格补贴没有严格遵循“谁种粮，补贴谁”的原则，而是按承包到户的耕地面积，直接通过“一卡通”发放到农户。由于缺乏有效的补贴发放动态调节机制，无论村民耕种与否都如数照常发放，真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体却得不到除自己承包耕地之外的补贴支持。种粮补贴标准过低。当前，各地实施的粮补政策执行的是2015年“三项补贴”改革试点后的标准，种粮成本上涨后，补贴标准没有相应做出适当调整。

下大力气整治耕地抛荒刻不容缓

一是建议从相关法律法规和政策上进行土地整治宏观调整。一要适当提高粮食收购价格，对国内市场由于粮食收购价格上涨引起的粮食销售价格上涨，可以采取对城镇居民实行定量平价供应和发放粮食补贴的方式来解决，这样既不会因为粮食价格上涨而造成物价上涨影响城镇居民生活水平，又可以极大地调动农民种粮的生产积极性，稳定粮食种植面积，增加粮食产量。二要适当提高粮食补贴标准并改进补贴方式。建议今后应整合其他涉农资金“切块”放在粮食补贴上，提高补贴总量。变分散补贴为集中补贴。现有粮食补贴种类较多，对象分散，激励作用减小，建议补贴资金集中统一使用，种类不宜过多。变直接补贴为间接补贴。现行补贴方式按计税面积补贴，建设用地和抛荒土地，由于涉及面广，多年来一直未经调整仍然享受补贴，导致种与不种，卖不卖粮食给国家与补贴没有关系。建议在补贴方式上变对农民生产环节的直接补贴为流通环节的间接补贴，实行“种粮有补，不种不补”的补贴原则，以卖给国家商品粮多少来进行补贴，尽量多补。三要修订完善相关法律法规和政策。建议对相关法律法规进行修订，对耕地抛荒拒不执行的制定相关具体罚则。同时，将耕地抛荒行为列入国家征信系统内容，凡承包人自己不耕种又不委托或流转他人耕种导致耕地抛荒的，其行为作为不良记录载入征信系统。加强村集体组织在耕地流转和发展规模产业的管理权限。同时，要开展耕地普查，摸清耕地底数。四要充分发挥国家项目建设资金效益，杜绝资金浪费。如大量的复垦资金可用于改善基本农田的交通水利设施及恢复水毁农田，确保现有耕地旱涝保收。

二是县级综合施策，切实加强耕地和抛荒治理。一要多渠道筹集资金，加强耕地配套基础设施建设。大力保障水毁耕地恢复和大型农田基础设施建设。多方筹资筹劳加快推进小额基础设施建设。加强工程质量监管和维护，设立农业基础设施维修专项经费，加强基础设施后期维修维护。二要建立弃耕抛荒约束机制，切实整治耕地抛荒。出台主动将承包耕地进行流转或委托经营的系列优惠政策，防止耕地闲置抛荒。对村内的抛荒耕地，由村集体负责组织协调，无偿流转给种植大户耕种，抛荒耕地的相关种粮补贴也全部由实际耕种的大户享受。设立耕地抛荒举报平台，以村组为单位，对耕地抛荒情况进行公示，充分发挥社会监督作用。三要建立健全耕地流转机制，促进农业规模发展。尽快建立县、乡耕地流转服务中心，规范耕地流转交易行为。实行耕地流转奖励。建议对集中连片新增10亩以上且流转期限为三年以上的耕地流入主体给予适当奖励，同时对乡镇、村分别给予工作奖励。加大招商引资力度，多渠道培育土地流转主体，引进符合农业长远发展需要的农产品种养和加工企业，鼓励农民本土种养大户、专业合作社积极参与土地流转，进一步增强耕地流转的市场需求。加大对适度规模经营主体的扶持力度，引导散、小经营地块向集约规模化流转，同时跟进建立耕地整合后的利益分配机制，防止耕地经营权再次碎片化。四要推进农业现代化，强化行业服务保障。加大农机购置补贴力度，在国家农机购置补贴基础上，由县财政对农用无人飞机、高速插秧机、有序抛秧机、烘干机等机具按购机总额适当给予县级累加补贴。推广水稻机抛、机插、飞防洒药施肥播种等新技术，提高新型农业经营主体和广大农民种粮积极性。强化种粮行业服务保障。积极引导农户参加粮食生产保险，适当提高粮食生产保险赔付额度，切实降低农民的种粮风险。加强粮食公共品牌创建，形成品牌效应，让农民的粮食卖个好价钱。支持乡镇培养新型职业农民。为新型职业农民培养提供有效的平台。五要加大耕地保护力度,坚决打击违法占用、破坏耕地行为。对违法占用耕地的行为做到“早发现、早制止”。全面整顿农资市场，维护好种粮农民的切身利益。围绕抛荒耕地“清零”工作目标，开展县级常态化督查巡查，指导督促各乡镇常态化做好辖区耕地利用和保护工作。六要严格考核与奖惩。将治理耕地抛荒工作纳入乡镇及相关部门年度绩效考核内容，制定出台严厉的制止耕地抛荒的奖惩办法。

三是压实乡镇主体责任,全面抓好耕地利用和保护工作。一要制定目标管理办法，严格落实耕地保护责任。充分运用考核成果，兑现奖励和惩处，强化干部责任担当。二要深入宣传发动，组织农业生产。科学制定乡村产业发展规划，通过产业支撑，扩大土地需求，提高耕地利用率，减少耕地抛荒。三要搞好流转服务，推动土地流转。抓好乡镇土地流转服务中心建设，引进农业龙头企业，建立“企业+合作社”“企业+基地+农户”等多形式的产业基地，扩大土地流转需求市场。四要综合治理耕地抛荒。支持村、组集体严格执行国家政策和法律法规，对抛荒耕地该收回的，坚决收回；该取消国家补贴的，坚决取消。同时，指导各村结合本村实际制定村规民约，对耕地抛荒行为进行约束。每个乡镇扶持1-5家农民专业合作社，对辖区内所有无人耕种的抛荒耕地全部进行流转或代耕代种，对其种植的耕地享受国家补贴政策外，并给予适当奖补，切实做到辖区内抛荒耕地全部清零。五要加强农业执法，繁荣农资市场。加强土地日常巡查，及时处理违规乱占、破坏耕地及农田基础设施行为。加大农资市场的日常监管，严厉打击销售假冒伪劣农资和恶意抬高农资价格等违法行为。

四是强化村级职责,实现耕地保护和抛荒治理工作常态化。一要加强法律宣传，增强群众法律意识，强化群众承包土地集体所有意识，不得进行非法买卖。将政府惠农助农奖补政策宣贯到家家户户，让群众充分利用政府惠农助农奖补政策，扩大生产规模。加强粮食生产安全教育，让群众明白种粮不仅是解决自己吃粮问题，还关系国家粮食安全甚至国家安全的问题。二要在不违反国家法律政策前提下，尊重群众意愿，制定制止耕地抛荒的村规民约，采取土办法杜绝耕地抛荒。三要建立耕地台账管理制度，服务土地流转。及时发现抛荒耕地，劝导复耕复种或土地流转，或组织代耕代种，实现抛荒耕地清零；切实落实政府种粮补贴、适度规模经营补贴等惠民助农政策，让“谁种谁得补贴”的政策落到实处，提高种粮积极性；制定产业规划，组织农户和专业合作社因地制宜，发展高效长效产业，切实增加群众收入；通过耕地利用及抛荒情况公示，增强群众耕种荣誉感和弃耕抛荒廉耻心，通过群众监督，有效落实政府奖补政策，尽早发现耕地抛荒苗头。四要有效履行耕地管理职责。加强耕地监管和巡查，及时制止违法乱占、破坏耕地行为。对经批评教育，仍拒不履行耕地承包义务的农户，应责成发包方依法强制收回其连续抛荒两年以上的耕地。五要组织实施农田基础设施建设。合理规划本村范围内的农田基础设施建设项目，组织合作社投资、村民筹资筹劳开展小额农田基础设施建设。

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